Geom. Giuliano Sbordone


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Cosa sono gli Usi Civici

Demanio Usi Civici

Cosa sono gli "usi civici"?
Usi civici" sono i diritti spettanti a una collettività (e ai suoi componenti), organizzata e insediata su un territorio, il cui contenuto consiste nel trarre utilità dalla terra, dai boschi e dalle acque.
Il corpus normativo di riferimento è costituito, principalmente, dalla Legge dello Stato 16/6/1927, n. 1766 e dal relativo Regolamento di attuazione 26/2/1928, n. 332; inoltre, dalle successive norme (nazionali e regionali) in materia di usi civici.
La Legge n. 1766 indica due diverse tipologie di diritti che possono fare capo ad una popolazione:
i diritti di uso e godimento su terre di proprietà privata;
il dominio collettivo su terre proprie.
I primi sono soggetti a liquidazione.
I secondi che abbiano destinazione silvo-pastorale sono invece destinati ad essere fortemente valorizzati e sono sottoposti alla normativa di tutela dell´ambiente e del paesaggio, mentre quelli a vocazione agraria sono destinati alla privatizzazione.
Con il trasferimento delle funzioni amministrative statali alle regioni si è operata la scissione soggettiva tra le competenze tutte originariamente spettanti ai commissari regionali: le attribuzioni amministrative sono transitate alle regioni; ai primi sono residuate dunque unicamente i poteri giurisdizionali in ordine alle controversie sulla esistenza, natura ed estensione dei diritti civici.


Cosa sono gli "usi civici" su terre private ?
I diritti collettivi su terre private sono caratterizzati dalla imprescrittibilità (e cioè dalla irrilevanza del non uso) e possono avere per oggetto le diverse utilità offerte dalla terra, quali il diritto di pascolare, di raccogliere legna, di seminare, di giuncare, di cacciare, di raccogliere erbe e ghiande, di pescare.
La Legge n. 1766 precisa che sono considerati usi civici i diritti di vendere erbe, stabilire i prezzi dei prodotti, far pagare tasse per il pascolo e altri simili su beni dei privati.
Non sono, invece, diritti civici le consuetudini di cacciare, spigolare, raccogliere erbe e simili, le quali, non essendo soggette a liquidazione, rimangono in esercizio finché non diventino incompatibili con la migliore destinazione data dal proprietario al fondo


Quali/cosa sono le terre d´uso civico?
Rientrano nella categoria le terre assegnate ai comuni o alle frazioni, quali corrispettivi di affrancazioni degli usi civici su terre private, nonché i terreni posseduti da comuni, frazioni, università ed altre associazioni agrarie, comunque denominate (a prescindere dalla loro provenienza), su cui sono esercitati usi civici; a tale elenco vanno aggiunti i beni e le terre acquistati, ai sensi della Legge n. 1766, per aumentare l´estensione delle terre da ripartire e quelli di cui alla Legge 3/12/1971, n. 1102.
Le terre d´uso civico sono soggette, in primo luogo, a generale e definitivo riordino, per il tramite di procedure volte a sciogliere le promiscuità, legittimare i possessi abusivi e reintegrare le terre non legittimabili; successivamente, esse vanno assegnate a una delle due categorie indicate dalla Legge n. 1766:
terre convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente;
terre convenientemente utilizzabili per la cultura agraria.
Prima dell´assegnazione a categoria tali terre sono assolutamente inalienabili; dopo lo sono in casi eccezionali (v. art. 12 della Legge n. 1766).


Come si accerta l´esistenza di usi civici?
Il presupposto logico della liquidazione risiede quindi nell´accertamento dell´esistenza, dell´estensione e nella valutazione degli usi stessi.
A tale accertamento provvede la Regione sulla base di denuncia di parte, la quale assolve alla funzione dichiarativa di far conoscere gli usi esercitati o che si pretende di esercitare.
La dichiarazione è necessaria esclusivamente per gli usi gravanti su terre private e non già invece per le terre comuni gravate, le quali non sono soggette a liquidazione, ma solo eventualmente a quotizzazione (per le terre a destinazione agraria).
Circa la prova degli usi civici, vale il principio che in caso di inesistenza della prova documentale è ammesso ogni mezzo di prova, purché l´uso non sia cessato anteriormente al 1800.
Una volta accertata l´esistenza degli usi, la legge richiede che essi vengano valutati nell´estensione, ai fini della liquidazione.


Come può avvenire la liquidazione di usi civici su terreni privati?
Come detto, la Legge n. 1766 prevede che i diritti civici su terre private siano liquidati.
La liquidazione consiste nella trasformazione della comproprietà tra proprietario e collettività in proprietà per quote, delle quali una viene attribuita alla comunità e l´altra resta al proprietario in dominio libero ed esclusivo.
Una volta individuata l´estensione delle quote di proprietà spettanti, rispettivamente, al proprietario e alla collettività, esse vengono loro assegnate in natura ovvero per equivalente tramite un canone di natura enfiteutica a favore della comunità.


Cosa si intende per "diritti utili" e "diritti essenziali"?
A tale proposito, la Legge n. 1766 individua due categorie di usi:
i diritti essenziali, che sono quelli il cui personale esercizio sia necessario per i bisogni della vita;
i diritti utili, ossia i diritti di servirsi del fondo in modo da ricavarne vantaggi economici, che eccedano quelli che sono necessari al sostentamento personale.
Come detto, la liquidazione può avvenire secondo due sistemi:
liquidazione con scorporo: tale sistema dovrebbe essere quello ordinario. La Legge n. 1766 stabilisce le modalità da seguire per determinare le quote;
liquidazione con canone: la Legge n. 1766 stabilisce, infatti, che sono esentati dalla divisione i terreni che abbiano ricevuto dal proprietario migliorie sostanziali e permanenti e i piccoli appezzamenti non raggruppabili in unità agrarie; in tal caso, i fondi sono gravati da un canone annuo di natura enfiteutica a favore del comune in misura corrispondente al valore dei diritti.
La procedura di liquidazione è disciplinata dal Regolamento n. 332 ed è oggi di competenza della Regione.
Il perito regionale provvede ad accertare l´esistenza, l´estensione e il valore degli usi civici, in contraddittorio con le parti, e redige il progetto di liquidazione, il quale, approvato con le modifiche eventualmente apportate dalla Regione, viene depositato presso il Comune o l´associazione agraria.
Del deposito viene data notizia agli interessati, i quali possono proporre opposizione nel termine di trenta giorni dalla data di notificazione.
In mancanza di opposizione, il progetto diviene esecutivo ed è titolo per la liquidazione.
L´opposizione sospende la procedura amministrativa di liquidazione e radica in capo al Commissario liquidatore la competenza giurisdizionale a decidere su di essa.
Il provvedimento regionale di liquidazione ha natura amministrativa ed è quindi impugnabile davanti al giudice amministrativo.
Al contrario, il procedimento innanzi al Commissario liquidatore ha natura giurisdizionale, e le sue decisioni sono reclamabili davanti alla Corte d´Appello di Roma, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione, ove riguardino la natura, l´esistenza e l´estensione degli usi; sono invece ricorribili per Cassazione, nei casi in cui si controverta sui criteri e sulla misura della liquidazione.



Usi civici di caccia e pesca, particolarità?
Si deve infine ricordare che vi sono due specie di usi civici che rappresentano una eccezione all´obbligo della liquidazione: l´uso civico di caccia e di pesca.
Nel sistema della legge si distingue tra usi civici di caccia, che derivano da un titolo, e consuetudini di caccia.
In entrambi i casi, la loro permanenza in capo alla collettività è subordinata alla compatibilità con la migliore destinazione data dal proprietario al fondo; con la differenza che mentre le consuetudini di caccia si estinguono senza compenso, gli usi civici devono essere liquidati con compenso.
Per quanto riguarda gli usi civici di pesca, il Regolamento n. 332 stabilisce che essi non sono soggetti a liquidazione e che devono essere esercitati secondo uno speciale regolamento.


Procedure di scioglimento di promiscuità
Scioglimento delle promiscuità: con il termine promiscuità di diritti si intende il godimento delle medesime terre da parte di popolazioni diverse o frazioni di comuni.
Le promiscuità possono essere comunioni generali (su tutto il territorio delle comunità partecipanti) o particolari (su una parte di tali territori); per condominio o per servitù (che hanno ad oggetto solo alcune utilità del fondo).
La Legge n. 1766 distingue poi tra promiscuità che vanno sciolte senza compenso e quelle che vanno sciolte con compenso.
In particolare, si sciolgono senza compenso: le comunioni particolari per servitù reciproche, quelle che cioè non hanno origine da una proprietà comune, ma da una concessione a favore di una comunità di alcuni usi determinati sui beni dell´altra comunità, in quanto non possono essere ricondotte alla categoria degli usi civici, trovando la loro fonte in reciproche tolleranze; e le comunioni particolari su terre private, le quali possono essere mantenute con autorizzazione della Regione.
Le altre promiscuità (comunioni generali per condominio e le particolari per condominio e per servitù su terre degli utenti) sono soggette a scioglimento con compenso, salvo che la Regione non decida di conservarle in considerazione dei bisogni dell´economia locale.
Lo scioglimento avviene con l´attribuzione a ciascun comune o frazione di una parte delle terre in piena proprietà, corrispondente in valore all´entità ed estensione dei reciproci diritti sulle terre, tenuto conto della popolazione, del numero di animali mandati a pascolare e dei bisogni di ciascun comune e di ciascuna frazione.


Procedure di legittimazione
Legittimazione: le terre d´uso civico sono, come detto, incommerciabili e inusucapibili; la legge prevede, tuttavia, la possibilità per gli occupatori abusivi di legittimare la loro posizione per il tramite di una complessa procedura amministrativa di sanatoria, la quale ha l´effetto di trasformare in allodio il terreno d´uso civico illecitamente detenuto.
Le terre d´uso civico abusivamente occupate possono essere legittimate in presenza di quattro condizioni:
che l´occupatore abbia apportato migliorie sostanziali e permanenti;
che la zona occupata non interrompa la continuità del demanio;
che l´occupazione duri da almeno dieci anni;
che non si tratti di terreni classificati come bosco o pascolo permanente.
La legittimazione avviene tramite l´imposizione sul fondo di un canone di natura enfiteutica a favore del Comune o della associazione.
Il canone può essere di misura inferiore ove l´occupatore avrebbe potuto beneficiare della quotizzazione e può comunque essere affrancato contestualmente alla legittimazione.
La procedura di legittimazione ha natura amministrativa; pertanto, le attribuzioni relative sono di competenza regionale (e ministeriale per quanto riguarda l´approvazione) e le eventuali controversie circa il provvedimento di diniego di legittimazione spettano al giudice amministrativo, atteggiandosi la posizione del privato a mero interesse legittimo


Procedure di verifica e reintegra
La procedura di verifica e di reintegra: la procedura per la verifica è di competenza regionale.

Al fine di accertare quali terre d´uso civico siano state oggetto di abusiva occupazione, la Regione può disporre, per il tramite del perito demaniale, la ricognizione e la individuazione dei confini della proprietà collettiva, in base a documenti e piante e, in mancanza di documenti originari, sulla base dei dati dei catasti antichi e recenti; successivamente procede a rilevare i possessi interni al confine e distingue i possessi legittimi da quelli abusivi.
In presenza di occupazioni abusive, il perito verifica la sussistenza dei requisiti per la legittimazione e in caso affermativo determina il canone; in caso negativo, invece, determina la misura dei frutti percetti e propone alla Regione la reintegra.
La Regione dispone le misure di pubblicità della proposta di verifica avverso la quale gli interessati possono proporre opposizione, domande di legittimazione o la dichiarazione di bonario rilascio.
Spetta al Commissario decidere, in sede giurisdizionale, sulle controversie relative alla esistenza, natura ed estensione dei diritti; il giudice amministrativo decide, invece, sulle questioni che investono interessi legittimi, quali la legittimabilità o meno di un terreno.
Qualora non sia possibile addivenire alla legittimazione, si provvede alla reintegrazione delle terre a favore del Comune, della frazione o della associazione.
L´ordine di reintegrazione ha natura amministrativa ed è di competenza regionale; esso ha come presupposto che sia incontestata o accertata la qualità demaniale del bene.
L´ordine di reintegra ha, invece, natura giurisdizionale e spetta, quindi, al Commissario, quando venga emesso all´esito di un giudizio di accertamento della qualitas soli.



Procedure di assegnazione a categoria
Assegnazione a categoria delle categorie d´uso civico: si è detto che la legge prevede che a regime le terre d´uso civico vengano assegnate a una delle due categorie in precedenza segnalate (terre convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente; terre convenientemente utilizzabili per la cultura agraria).
La procedura di assegnazione, di competenza regionale, avviene sulla base di un piano di massima, redatto ad opera di un tecnico regionale.
Tale piano deve determinare esattamente le terre da assegnarsi a ciascuna delle due categorie e viene approvato dalla Camera di commercio, dopo essere stato trasmesso agli enti gestori.
Con l´atto di assegnazione a categoria si trasforma il demanio civico (compendio di beni non destinati di proprietà collettiva) in beni di proprietà collettiva a destinazione pubblica (prima categoria) ovvero in beni da destinare alla quotizzazione e cioè, in prospettiva, ad essere privatizzati (seconda categoria).
I terreni utilizzabili come bosco o pascolo permanente, con il provvedimento di assegnazione a categoria, diventano beni pubblici per destinazione e, più precisamente, diventano beni a destinazione forestale, interamente sottoposti al regime e alle finalità del r.d. 30/12/1923, n. 3267, recante norme in materia di riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e di terreni montani.
Inoltre, detti beni sono sottoposti al vincolo ex lege di cui all´art. 82 del d.p.r. n. 616 del 1977, come modificato dalla legge n. 431 del 1985.
E´ opportuno sottolineare che, ai sensi dell´art. 130 del r.d.l. n. 3267/1923, i beni boschivi vanno utilizzati in conformità a piani economici approvati dalla Regione.
Le modalità di esercizio dei diritti civici su tali beni sono disciplinati dagli enti gestori con regolamenti che si devono adeguare ai piani economici prima richiamati.
I beni assegnati alla prima categoria, come detto, sono beni pubblici a destinazione forestale e sono inalienabili.
Tuttavia, l´ordinamento contempla una serie di istituti che ne consentono il trasferimento ovvero il mutamento di destinazione: si tratta dell´alienazione, dell´esproprio, del cambio di destinazione d´uso e della sclassificazione.
La Legge n. 1766 stabilisce che le terre classificate come boschive non possono essere alienate senza l´autorizzazione della Regione: ciò può avvenire, ad esempio, quando esse non corrispondano agli scopi cui è preposta la normativa forestale e cioè ai profili conservativi e produttivi, ovvero quando la loro alienazione non risulti pregiudizievole per il circostante patrimonio forestale e sia necessaria a soddisfare le locali esigenze abitative o produttive.
Nell´ambito dei trasferimenti, si devono comprendere le ipotesi di espropriazione delle terre di demanio civico, consentita a condizione che sia preceduta dall´autorizzazione regionale.
Essa estingue i diritti collettivi sul bene, i quali si trasferiscono sull´indennità.
Alla Regione spetta, inoltre, di determinare l´indennità di espropriazione.
Il Regolamento n. 332 contempla la possibilità che, su richiesta del soggetto gestore e previa autorizzazione regionale, alle terre della prima categoria sia temporaneamente attribuita una destinazione diversa da quella originaria, quando ciò rappresenti un reale beneficio per gli abitanti; la nuova destinazione deve, comunque, essere di tipo forestale


Procedure di sclassificazione
Si deve, infine, menzionare l´istituto della sclassificazione: le terre che abbiano perso irreversibilmente e da tempo la loro conformazione fisica e la loro destinazione funzionale, possono essere sclassificate dal regime demaniale civico, per entrare nel regime del patrimonio disponibile del Comune.
Le terre assegnate alla seconda categoria sono, invece, destinate alla suddivisione in quote tra le famiglie di coltivatori della comunità, con preferenza di quelle meno abbienti, secondo un piano tecnico di sistemazione fondiaria e di avviamento culturale.
La procedura di quotizzazione, di competenza regionale, è affidata a periti e istruttori.
In caso di insufficienza delle terre da ripartire, gli enti gestori possono acquistare altri terreni idonei alla coltura.
Le quote da ripartire sono assegnate a titolo di enfiteusi, con obbligo delle migliorie e dell´osservanza delle altre condizioni contenute nel piano di ripartizione, al canone determinato.
L´affrancazione dei terreni, che fa uscire i beni dal regime demaniale, per renderli completamente privati, non è ammissibile se non quando siano state effettuate ed accertate le migliorie; prima della privatizzazione dei terreni, essi non possono essere divisi, alienati o ceduti, pena la devoluzione.


Cosa sono gli Enti di gestione?
Gli enti di gestione: la titolarità sostanziale dei diritti di uso civico spetta alla comunità di abitanti.
Tuttavia, nel vigente ordinamento la comunità in quanto tale, non è in grado di esercitare le situazioni giuridiche di cui è in astratto titolare, non essendo dotata di personalità giuridica.
Al fine di consentire ai residenti di agire validamente nell´ordinamento, sono state individuate alcune forme organizzative, atte a rappresentare la comunità, e alle quali sono imputate alcune facoltà di amministrazione che non possono essere esercitate dai singoli componenti del gruppo.
All´ente gestore, tuttavia, non spetta alcun diritto sui beni medesimi; esso rappresenta unicamente la collettività e garantisce la coesistenza del diritto dei cives, attraverso poteri e facoltà di amministrazione.
In altri termini, la comunità, titolare sostanziale della situazione dominicale, ne esercita alcune facoltà di gestione e di amministrazione per il tramite dell´ente gestore.
La legge individua tre forme organizzative (il Comune, l´amministrazione separata dei beni frazionali e l´associazione agraria), alle quali, con il tempo, se ne sono affiancate altre.
Il Comune rappresenta la forma organizzativa residuale di gestione: in assenza di amministrazione separata e di associazioni agrarie, la gestione dei beni di uso civico spetta al Comune, il quale li gestisce non secondo la disciplina dei beni patrimoniali o demaniali, ma secondo il regime proprio della Legge n. 1766 e con le modalità di utilizzo dettate dalla legge regionale.
L´amministrazione separata dei beni frazionali si realizza quando i diritti spettano non all´intera popolazione comunale, ma a comunità originarie più ristrette (frazioni); in tal caso, i beni possono essere amministrati separatamente (cioè con bilanci e inventari separati da quelli del Comune), tramite un comitato di gestione, a norma della legge comunale e provinciale, a profitto dei frazionisti.
Il regime delle amministrazioni separate frazionali è dettato dalla Legge 17/4/1957, n. 278, la quale prevede che all´amministrazione provvede un comitato di cinque componenti eletti tra i residenti iscritti nelle liste elettorali, secondo le modalità di cui all´art. 2 della medesima legge e delle leggi regionali.
Il terzo soggetto gestore menzionato dal legislatore è rappresentato dalle associazioni agrarie, comunque denominate.
Si tratta di entità organizzative diverse e separate dal Comune e dalla frazione, originariamente costituite per la gestione dei beni di uso civico, a vantaggio esclusivo di famiglie, ceti, corporazioni o arti.
La legge generale ha unificato tutte le preesistenti forme associative, assoggettandole al regime degli artt. 58 e ss. del Regolamento n. 332 e stabilendo, nel contempo, il principio della apertura generalizzata dei beni a tutti i cittadini.
La legge, pur conservando le associazioni esistenti, non ne prevede la costituzione di nuove ed anzi ne consente lo scioglimento, qualora il loro patrimonio sia insufficiente ai bisogni degli utenti o vi siano motivi per ritenere inutili o dannosa la loro esistenza; in tal caso i terreni sono trasferiti al Comune o alla frazione nel cui territorio essi sono ubicati, mantenendo la categoria cui sono stati assegnati.

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